城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。2025年7月，中央城市工作會議召開，習近平總書記發表重要講話，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點任務，為做好新時代新征程的城市工作提供了根本遵循。《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》提出，“穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展。發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，構建布局合理的現代化城市體系”，為加快城市發展方式轉型、推動城市高質量發展明確了任務書和路線圖。
改革開放以來，我國城市建設取得矚目成就，城市體系不斷優化。隨著城鎮化進程的推進，特別是交通網絡和通信網絡對時間空間的壓縮，跨江跨河跨越山海道路的開通，中心城市的輻射帶動作用越來越明顯，城市之間的聯系越來越緊密，城市群一體化和都市圈同城化的條件日趨成熟。當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正在從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，迫切需要轉變城市發展理念、城市發展方式、城市發展動力、城市工作重心和城市工作方法，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，并以此為依托構建大中小城市協調發展格局，構建布局合理的現代化城市體系。
城市群是城市發展到成熟階段的高級空間組織形式和新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺，在引導人口和要素布局、促進大中小城市協調發展等方面發揮著重要作用。黨的十八大以來，我國穩步推進城市群建設，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”，并將“‘兩橫三縱’為主體的城鎮化戰略格局基本形成”作為發展目標的重要內容。據統計，目前19個城市群承載全國75%的人口，貢獻了85%左右的國內生產總值，有力帶動了經濟社會發展和人民生活改善。
都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》提出，以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，“培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”。黨的二十屆三中全會提出，“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發展體制機制”。2024年7月，國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，“實施現代化都市圈培育行動”。2021年2月以來，國家發展改革委先后批復17個國家級都市圈，在中國式現代化進程中發揮著重要示范引領作用。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握城市發展規律，從全局和戰略高度對城市工作作出系統謀劃部署，提出一系列新思想新觀點新論斷。習近平總書記強調，“要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構”，“加強都市圈之間協調聯動”。發展現代化城市群和都市圈，應把握其基本屬性、布局特征和演進路徑。
城市群和都市圈的“現代化”屬性。城市群和都市圈代表一種全新的、與中國式現代化內涵高度契合的高級空間組織形態，其“現代化”特質主要體現在：發展理念的現代化，從追求單個城市GDP增長的競爭邏輯，轉向追求區域整體高質量發展、共同富裕和人與自然和諧共生的協同邏輯；動力體系的現代化，從依賴要素投入的規模式擴張，轉向依靠科技創新、制度創新和網絡協同驅動的內涵式增長；空間形態的現代化，從“攤大餅”式的單中心集聚，轉向“組團式、網絡化”的多中心、綠色、韌性格局；治理體系的現代化，從以行政區劃為界的治理，轉向跨行政區的柔性邊界協同治理。
城市群和都市圈的組團式、網絡化特征。“組團式”發展主要指打破傳統單中心的城市擴張模式，轉向多中心、功能互補的空間組織形態，強調在更廣闊的區域內統籌人口、產業和資源布局，形成若干規模適度、功能完整、環境宜居的城市組團，具有多中心性和功能復合性。其內涵包括：功能上的錯位互補與專業化分工，每個組團依托自身資源稟賦和發展基礎，都能夠實現特色發展，培育科技創新、先進制造、生態保育、文化旅游等特色主導功能；空間形態上的分組布局，通過生態綠地、農田等形成自然間隔，避免城市建成區無限連片蔓延，有效防治“大城市病”；規模等級上的梯度有序，打造“中心城市—區域城市—縣城—小城鎮”的梯度規模結構。“網絡化”發展主要指各類城市組團之間，通過高速便捷的交通流、信息流、資本流、人才流等緊密連接，形成有機運行的網絡系統，追求整體效應，強調連通性、流動性和功能互補與協同，主要包括基礎設施的網絡聯通、公共服務的網絡共享、治理機制的網絡聯動。“組團式”是“網絡化”的空間基礎，功能互補的組團為網絡化連接提供了需求和節點；“網絡化”是“組團式”的功能紐帶，高效連接使分散的組團整合為有機整體。二者相輔相成，共同指向結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型的城市高質量發展目標。
城市群和都市圈的一體化、同城化演進路徑。推進城市群“一體化”，核心是打破行政分割，促進要素自由流動和資源高效配置，形成一個功能互補、利益共享的經濟發展共同體。主要包括市場一體化、基礎設施一體化、產業一體化、公共服務與社會政策一體化、治理機制一體化等。推進都市圈“同城化”，是“一體化”的深化和升華，是在都市圈這個聯系更緊密的尺度上，側重于日常生活層面的融合，提升居民的獲得感和便捷度，追求如同一個城市般的高度協同和無縫對接。主要包括：機制同城化，破除行政壁壘；通勤同城化，構建高效一體空間連接；產業配套同城化，塑造梯次配套經濟肌體；生活服務同城化，更加注重以人為本。二者尺度不同但邏輯相通，均需穩妥有序推進。
當前，推動城市高質量發展、優化調整城市之間和城市內部的空間結構，暢通國內大循環、構建全國統一大市場是重中之重。一方面，要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，推動大中小城市內涵式發展、網絡化發展。另一方面，對接落實區域發展戰略和區域重大戰略，推動城市群一體化和都市圈同城化發展，釋放結構性潛能，增強現代化城市體系網絡化協同能力。
推動現代化城市特色化發展。國際國內經驗表明，在城市快速發展過程中，能否形成符合當地實際、體現資源稟賦和文化特色的城市發展空間結構、規模結構、產業結構，直接關系到城市發展全局和城市體系的優化。城市發展要走錯位發展、特色發展、創新發展的路徑，加快實現由外延擴張式向內涵提升式轉變，為融入現代化城市體系奠定基礎。超大特大城市要按照國家賦予的功能定位，做強做精核心功能，控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能，打造高質量發展主引擎。中心城市要更好發揮輻射帶動作用，著力在空間布局、動能轉換、功能完善等方面實現新的突破。各城市要跳出“一城一地”得失來思考發展路徑，根據國家城市空間戰略總體要求與城市群都市圈發展規劃，找準戰略定位，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間格局，更好地服務和支撐中國式現代化。
推動現代化都市圈同城化發展。要以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以軌道交通建設為先導，以創新體制機制為抓手，穩妥有序發展市域（郊）鐵路和城際鐵路，構建高效通勤的多層次軌道交通網絡；加快建設分工協作、優勢互補的現代化產業都市圈，立足各地產業基礎培育新質生產力，推動形成梯次分布、鏈式配套的產業生態；統籌優化公共服務、休閑游憩等功能布局，打造高品質生活圈。在現代化都市圈中，中心城市是網絡型合作的重要平臺，通過中心城市與周邊城市的多維互動，實現空間結構的網絡化、空間聯系的有機化。在發揮中心城市牽頭作用的同時，注重發揮成員城市在現代化都市圈治理中的主體能動作用，探索經濟管理權限與行政區范圍適度分離，形成互利共贏關系。充分發揮社會組織和區域文化的黏合作用，最大限度凝聚共識，進一步強化現代化都市圈的資源聚合力和自我驅動力。
推動現代化城市群一體化發展。我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，分類推進現代化城市群建設，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。在強調通勤方便性的同時，考慮物流的通達性，通過經濟聯系帶動通勤，增強城市群之間人才的流動性。以國家重大生產力布局為抓手，引導城市群內部產業合理分工，支持龍頭企業跨區域布局產業鏈，建設產業合作園區、發展飛地經濟，探索利益共享機制，推動區域創新要素和產業集群聯動生長，實現整體產業能級躍升。堅持高質量、一體化和一盤棋思想，堅持自上而下統籌推動同鼓勵地方探索相結合，建立健全城市群發展協調機制，努力形成多中心、多層級、多節點和網絡化、立體化、有機化的治理結構，多維度多領域推進區域一體化。在城市群之間，要優化產業分工，增強不同城市群之間的銜接、聯系和互動，推動更大范圍的一體化進程。
推動現代化城市體系網絡化協同，走出一條中國特色城市現代化新路子。要堅持全國一盤棋，按照主體功能區規劃的要求，以重大戰略為引領，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，促進區域之間相互融通補充、板塊之間融合互動發展，實現各區域的優勢互補、包容融合、共同發展。緊緊圍繞現代化人民城市、現代化都市圈、現代化城市群的主線，加快構建布局合理的現代化城市體系。增強超大特大城市綜合競爭力，推動有條件的省份培育發展省域副中心城市，提高中小城市和縣城承載能力，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，大力發展縣域經濟，全方位、立體式推進區域協同發展。
（作者：劉西忠，系江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、江蘇省社科聯副主席）
原標題：構建布局合理的現代化城市體系
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