城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。黨的十八大以來，習近平總書記科學把握城市發展大勢，深刻洞察城市發展規律，圍繞城市工作作出一系列重要論述，其中不少在《習近平經濟文選》第一卷中都有體現。比如，《在中央城鎮化工作會議上的講話》指出：“城鎮建設水平，不僅關系居民生活質量，而且也是城市生命力所在”；《加快構建新發展格局，著力推動高質量發展》指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”；等等。新時代新征程，城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用日益凸顯。我們要深入學習貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，牢牢把握城市發展規律，踐行人民城市理念，在中國式現代化進程中推動城市高質量發展。
人民城市理念是中國特色城市發展道路的精髓要義
習近平總書記在《在中央城鎮化工作會議上的講話》中指出：“城鎮化是現代化的必由之路。”在我國這樣一個擁有14億多人口的發展中大國實現城鎮化，在人類歷史上沒有先例。我國城市人口規模大、資源約束強，這一國情決定了我國不能走西方城市發展的老路，必須走中國特色城市發展道路。2015年舉行的中央城市工作會議明確提出“提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路”，并要求“堅持人民城市為人民”。人民城市理念深刻回答了城市建設發展為了誰、依靠誰的根本問題，是中國特色城市發展道路的精髓要義。
城市是人類文明的地標。現代城市是生產力發展與社會分工的結果。工業革命以來，隨著現代化的推進，城市在一個國家或社會發展中的地位不斷上升。根據聯合國人居署2023年的報告，1800年，城市人口僅占全球人口的2%；1900年，這一比例達到15%。20世紀50年代，城市人口開始擴張。1950年，城市人口約占全球人口的30%，到2007年超過50%，2023年達到56%。當前，城市貢獻了80%以上的全球國內生產總值，既是推動世界經濟發展的引擎，也是創造幸福生活的重要載體，對于促進人的全面發展具有重要意義。在城市發展過程中，人們對于建設什么樣的城市、怎樣建設城市形成了不同的思想理念、不同的理論流派。
我國現代城市建設起步較晚，1949年末我國人口城鎮化率只有10.64%。新中國成立后，在我們黨的堅強領導下，隨著“一化三改”和國民經濟恢復發展，一批新興工礦業城市誕生，人口向城市聚集，城鎮人口數量不斷增加。改革開放后，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊。1978—2012年，我國城市數量從193個增加到657個，建制鎮從2173個增加到19881個；城鎮人口從1.7億增加到7.1億，城鎮化率從17.9%上升到52.6%，基本達到世界平均水平。京津冀、長三角、珠三角三大城市群具備相當實力，中西部地區和東北地區城市發展面貌發生很大變化，成為經濟增長主陣地。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視加強黨對城市工作的領導，部署實施一系列重大戰略和重要舉措，推進以人為核心的新型城鎮化，走出了一條中國特色城市發展道路。習近平總書記2013年在中央城鎮化工作會議上強調“推動我國城鎮化沿著正確方向發展”“正確的方向就是新型城鎮化”，并把推進新型城鎮化的基本原則歸納為以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化4個方面；2015年在中央城市工作會議上指出“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”；2019年在上海考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”；2020年在浦東開發開放30周年慶祝大會上強調“要堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位”；2022年在黨的二十大報告中再次強調“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”；等等。習近平總書記的一系列重要論述，一以貫之體現了城市工作要堅持以人民為中心。人民城市理念正是堅持以人民為中心在城市工作中的鮮明體現。人民城市理念深刻闡明黨的領導是人民城市建設的根本保證和最大優勢，做好城市工作必須加強和改善黨的領導；深刻闡明堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好；深刻闡明統籌空間、規模、產業三大結構，規劃、建設、管理三大環節，改革、科技、文化三大動力，生產、生活、生態三大布局，政府、社會、市民三大主體，更好推動人民城市建設；等等。人民城市理念深刻闡明了人民城市建設的根本保證、價值取向、目標任務、思路方法等，是對城市發展規律的深刻把握。
新時代以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國踐行人民城市理念，堅持走中國特色城市發展道路。截至2023年末，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，超過9.3億人口生活在城鎮；我國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，城市區域發展協調性增強，空間分布日益均衡，城市數量達到694個，常住人口超過500萬的城市有29個，超過1000萬的城市有11個；城市經濟進入高質量發展階段，活力釋放、韌性彰顯，2023年地級以上城市地區生產總值達77.0萬億元，貢獻了61.1%的國內生產總值，平臺經濟、共享經濟、數字經濟蓬勃發展，釋放城市消費活力。在城市高質量發展支撐下，民生保障不斷健全，人民生活更加美好。2013—2023年，我國累計實現城鎮新增就業超1.4億人，城鎮調查失業率除2020年、2022年受新冠疫情影響外，其他年份均保持在5.5%以內。城鄉融合發展成效明顯，城區常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城鄉基本公共服務均等化深入推進，城鄉基礎設施一體化水平顯著提升。
準確把握人民城市的鮮明特點
習近平總書記在《在中央城鎮化工作會議上的講話》中指出：“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵”；在《做好城市工作的基本思路》中指出：“市民是城市建設、城市發展的主體。要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理。”當前，我國城市發展已進入城市更新的重要時期。人民城市理念賦予我國城市發展鮮明特點，讓人民群眾生活更幸福。
堅持以人為本。習近平總書記指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準。要堅持以人為本，不斷完善城市功能，提高群眾生活品質。”城市是人民美好生活的載體，人民群眾是城市建設的主體和城市發展的動力源泉。堅持以人為本，踐行全過程人民民主，把人民當家作主同我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨有機統一，牢牢抓住“衣食住行、生老病死、安居樂業”12個字，才能推動城市發展與民生改善相統一的高質量發展。比如，上海堅持將全過程人民民主融入城市治理現代化，通過人民議事廳和社區直播間等多種形式，激發人民創建美好生活的積極性和創造力，構建城市治理共同體，推動人民深度參與城市治理、建設和維護；廈門2024年采用市人大常委會票決通過40項民生事項，解決人民最直接的民生問題，確保人民共享民生成果，打造城市幸福底色；等等。踐行人民城市理念，就要在城市的建設、運行和治理中踐行全過程人民民主，更好構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體，賦能城市基本公共服務均衡可及，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
高度重視歷史文化保護。習近平總書記2015年在《做好城市工作的基本思路》中指出：“我國五千多年的悠久文明，城市是一個主要載體”；2018年在廣東考察時強調“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建”。城市在形成和發展中傳承和積淀了歷史的點點滴滴，見證和承載著文化的發展歷程。敬畏歷史、尊重文化，讓歷史文化資源保護融入市民生活，才能更好延續城市文脈，實現以文潤城，才能更好滿足人民群眾的精神文化生活需要。中華民族擁有5000多年文明史，每一座城市的文化延續和歷史傳承都蘊含了中華民族與時俱進的智慧、包容兼蓄的精神和生生不息的文化。它們見證著城市的過往，彰顯著城市的底蘊，也預示著城市的未來，不僅是當代人的財富，也是子孫后代的特色資源。推動城市發展，必須深刻認識文化是城市的靈魂。比如，北京確定全國文化中心建設“一核一城三帶兩區”的總體框架，制定歷史文化名城保護條例，推動超大城市的現代化發展與歷史文化傳承保護相得益彰，在人民城市建設中延續城市文脈。踐行人民城市理念，建設人民城市，不僅要推動城市經濟發展，而且要做好城市歷史文化資源的挖掘和保護，讓歷史文化遺存保護融入城市更新之中，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。
著力推進城市現代化。習近平總書記指出：“城市是現代化的重要載體”。作為經濟社會發展最活躍的區域，城市現代化是推進中國式現代化的內在要求，也是中國式現代化發展成果的重要體現。現代化的本質是人的現代化。我國城市是推動高質量發展、促進城鄉融合發展、增進民生福祉的空間載體和主陣地，也是推動人的現代化的重要場所。城市教育和人才體系完善，數字化、網絡化、智能化工具先進，能夠更好推動勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升，發展新質生產力。比如，杭州依托數據底座與算力基礎，加強城市大腦建設，打造運行數據化、治理智能化的智慧城市。同時要認識到，城市現代化不是單純的產業擴張、人口集聚，也不能以犧牲鄉村為代價，而要在推動實現全體人民共同富裕中促進人的全面發展。踐行人民城市理念，建設人民城市，要充分運用現代科技手段，強化創新引領作用，踐行集約高效、綠色低碳、安全韌性的發展理念，推動城市發展從傳統的增量擴張向高質量的提質增效轉變。通過優化資源配置、提升城市品質、增強城市韌性，確保所有階層和群體在現代化進程中不掉隊，共享發展成果，讓城市不僅成為經濟發展的引擎，更成為人民安居樂業、實現全面發展的幸福家園。
突出保護城市生態環境。習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”“建設人與自然和諧共生的現代化，必須把保護城市生態環境擺在更加突出的位置，科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間”。古往今來的城市發展歷程表明，城市與自然是共生的而非對立的，城市應當是順應自然的產物，而非自然的入侵者。現代城市作為人類活動最集中的區域，在運行中需要消耗大量自然資源，也是污染排放最集中的地方。根據聯合國人居署統計，城市只占地球表面不到2%的面積，但消耗了全世界78%的能源，超過60%的溫室氣體排放來自城市地區。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山也是人民幸福生活的重要內容，同樣十分重要。在中國式現代化進程中，推動城市發展與自然生態和諧共生，不僅是城市高質量發展的內在要求，也是滿足人民美好生活需要的重要內容。比如，福州串聯公共空間與生態資源，建設城市森林步道，創建人與自然和諧共生的國家生態文明示范市；成都堅持開展城市體檢，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，構建山水城園相融合的公園城市。踐行人民城市理念，建設人民城市，必須完整準確全面貫徹新發展理念，以系統思維謀劃布局城市綠色發展，處理好城市生產生活和生態環境保護的關系，既提高經濟發展質量，又提高人民生活品質。
推進人民城市建設需要處理好一系列關系
當前和今后一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期。習近平總書記在《做好城市工作的基本思路》中指出：“我們必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作。”黨的二十大報告提出“打造宜居、韌性、智慧城市”的城市建設目標。黨的二十屆三中全會《決定》對“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”作出重要部署，提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動”。2024年底召開的中央經濟工作會議提出“大力實施城市更新”“提升超大特大城市現代化治理水平”。貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署，踐行人民城市理念，推進人民城市建設，必須正確處理一系列關系。
頂層設計與基層探索的關系。推進人民城市建設是一項系統性、全局性工程，需要在統籌兼顧中系統謀劃、在系統謀劃中整體推進。既要把握城市發展規律，充分考慮人民群眾的共同需求，做好城市整體部署和頂層設計，形成具有完整性、創新性、前瞻性的城市建設規劃；又要結合基層實踐，尊重不同城市的實際情況，將理論與實踐相結合、歷史和現實相貫通，在實踐中探索形成城市發展的特色。要把握城市發展的共性與特性規律，注重普遍性與獨特性的有機結合，立足自身的歷史底蘊與稟賦優勢，堅持因地制宜，積極探索適合自身特色的城市發展路徑。
現代化建設與歷史文化傳承保護的關系。在推進人民城市建設過程中，需要統籌好現代化建設與歷史文化傳承保護的關系，讓城市歷史與現實、未來相融合，在現代化進程中不失文化底蘊與歷史根基。在城市規劃和建設中，要下足“繡花功夫”，以精細化的管理與保護措施，加強對文化資源的全方位保護；協調好城市更新與文化共生的關系，做好城市歷史文化資源的全面普查，完整保留那些凝聚著人民情感的名勝古跡和歷史文化遺存，讓每一處歷史遺跡、每一段文化記憶都得以延續。同時，深入挖掘歷史文化資源的豐富內涵，強化特色文化資源的推廣與傳播，將城市的歷史文化融入人民群眾的日常生活，讓城市居民有史可講、有物可瞻，讓歷史文化在新時代煥發出新的生機與活力。
集中發展與分散發展的關系。在城市發展中，人口與資源向大城市集聚，能夠實現資源的高效利用，產生規模效應。同時，城市的資源與環境承載力難以支撐城市規模的無限擴張和無序集聚。分散發展有助于緩解城市中心的壓力，構建宜居環境，但也存在生產成本增加、交通運輸分散等不足。因此，必須統籌城市集中發展與分散發展，合理確定城市群和都市圈范圍，增強城市群內城市之間的產業分工合理性，建立完善的基礎設施和交通網絡，實現優勢互補。推動城市群、都市圈內的中心城市更好地輻射帶動周邊中小城市協調聯動發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城市空間格局，實現高效、宜居與可持續發展的有機統一。
城市高質量發展與鄉村全面振興的關系。城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。將破除城鄉二元結構納入人民城市建設的整體布局進行統籌謀劃，才能充分發揮城市的資源整合優勢與輻射帶動作用，構建起城鄉互補、協同發展的產業體系，實現要素的雙向自由流動，增強城鄉之間的互補，進而實現鄉村全面振興與城市高質量發展的良性互動。城市應發揮在產業基礎、科技力量、人才資源等方面的優勢，帶動鄉村地區的發展；鄉村也應充分發揮自身的生態優勢、文化特色和土地資源潛力，為城市提供生態屏障、文化滋養和農產品供應等支持，形成城鄉之間相互依存、相互促進的良性發展格局。
（作者林晨 李晶 單位為中國人民大學應用經濟學院、南昌大學中國中部經濟社會發展研究中心）
原標題：以人民城市理念引領人民城市建設
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