安全是城市發展的基本前提，是城市有序運行的重要基礎，是人民群眾幸福生活的根本保障。有效防范化解各種風險，推進城市安全治理，必須牢固樹立安全發展理念，加快推進高質量韌性城市建設，提升城市本質安全水平，把城市發展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。

　　城市面臨的風險更加嚴峻復雜。改革開放40多年來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。歷史經驗表明，城鎮化深入發展的關鍵時期，往往也是各種風險挑戰多發并發的時期。在我國城鎮化持續推進的過程中，各種矛盾問題和安全威脅在短時間內不斷累積、相互疊加、集中呈現，給城市安全帶來挑戰。

　　風險類型更加多樣，存量風險持續累積，增量風險不斷涌現，變量風險時有發生。在存量風險方面，地震、火災、洪水、風災、地質破壞等自然災害以及交通事故、傳染病疫情、人為破壞事件等傳統安全威脅持續存在，并可能隨著城市化快速推進而變得更為嚴重。在增量風險方面，新材料、新能源、新工藝的廣泛應用和新產業、新業態、新領域的大量涌現，滋生了不少人們不熟悉甚至全新的非傳統新型安全威脅。例如，無人駕駛、無人機等新的高科技產品可能帶來失控風險，分布在城市人員密集區域或地下空間的新型儲能、光伏發電、氫能以及新能源汽車充電樁等設施可能存在安全隱患，密室逃脫、VR體驗館、電競酒店等新活動場所，以及極限運動體驗、水上沖浪、空中滑翔等新活動方式可能出現意外情況。在變量風險方面，城市作為一個開放的復雜巨系統，一些安全威脅在醞釀、發生、發展過程中可能受到各種因素的擾動而發生突變，爆發各種預想不到的“黑天鵝”事件。

　　風險結構更加復雜，不同風險跨越類型、時間和空間，相互交織形成一個風險綜合體。在跨類型耦合方面，自然的、社會的、政治的、經濟的、技術的等各類風險之間可能相互疊加、相互傳導，形成級聯效應。在跨時間擴散方面，城市的規劃、建設、管理是一個長周期過程，不少城市安全威脅具有遲滯效應，經過較長一段時間累積，當能量累積到一定閾值時可能突然集中爆發。在跨空間擴散方面，隨著城市群建設和區域一體化進程加快，城市內部以及城市群之間的人員往來、經濟聯系、信息交流日益緊密，各種風險因素在城市內不同區域之間以及不同城市之間的溢出效應日益明顯。

　　風險后果更加嚴重，在物理空間、心理空間、虛擬空間疊加演化，造成一系列復合性影響。在物理空間方面，城市可能出現城市內澇、路面坍塌、地鐵侵限、燃氣爆炸等，造成人員傷亡和財產損失；斷水、斷電、斷網、斷路、斷氣等極端特殊情況還會導致整個城市突然陷入癱瘓和混亂狀態，給城市運行和市民生產生活帶來較大影響。在心理空間方面，城市風險可能給民眾帶來恐慌、焦慮、抑郁等一系列心理創傷甚至形成長期持久影響，一些重大安全威脅還可能引發城市失序失穩。在虛擬空間方面，全媒體時代信息化快速發展使得全社會對城市安全的關注度大大提高，網絡傳言謠言極易滋生和快速傳播，形成網上網下疊加效應，給公眾心理和城市形象造成影響。

　　城市安全治理存在薄弱環節。經過幾十年的發展，我國城市安全治理體系和治理能力有了很大提高，但還是存在不少薄弱環節，“認不清、想不到、管不到”問題仍然比較突出，與有效應對復雜多變的城市安全形勢、城市經濟社會快速發展形勢還不適應，與最大限度保障城市安全運行和公眾生命財產安全的要求還有差距。

　　治理理念存在偏差，重發展輕安全問題比較突出。改革開放以來，我國城市長期保持平穩有序運行，導致有的城市管理者存在麻痹僥幸心理，安全發展理念樹得不牢，對城市運行管理中的各種潛藏安全風險重視不夠，防范應對工作抓得不實不細，城市安全治理基礎比較薄弱。有的災害風險控制線約束不力，主動適應區域人口變化、產業升級、經濟結構調整等力度不夠，城市空間格局和生產生活空間布局不夠科學，“城市病”問題突出。有的在城鎮化快速推進中建筑用地急劇擴張，林草地、耕地急劇縮減，重要河流水面被侵占，地面硬化率持續上升，導致天然蓄滯洪空間減少，發生洪澇災害的風險持續加大。有的在資源配置中安全潛績為發展顯績讓路，在國土規劃、產業布局、招商引資、工程建設過程中降低安全投入，放松安全準入門檻，致使不少安全隱患長期累積疊加。有的沒有開展系統風險評估，對城鎮化進程中的各種安全風險認知不足、底數不清、情況不明，對發生各種重大風險“沒想到”。

　　基礎設施比較脆弱，難以防范抵御多重復合沖擊。我國城市基礎設施是隨著經濟社會發展而不斷推進建設的，安全投入總體比較有限，歷史欠賬還比較多，防災減災和抗災救災能力存在不小差距。在防災減災方面，工程性防御和非工程性防御措施不足，災害風險調查和重點隱患排查、地震易發區房屋設施加固、防汛抗旱水利提升、地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程實施時間還不長，其效果還需要經過較長時間才能充分顯現。在抗災救災設施方面，不少城市交通、水利、農業、通信、電力等基礎設施設防水平比較低，排水防澇設施存在短板，部分中小河流防洪標準偏低，病險水庫隱患突出，難以承受超常規災害的沖擊。城市風險隱患智能感知和多點觸發能力、應急保障能力不強，水上救援、城市高層建筑和地下管廊救援以及撲救儲能、光伏等設施火災等專業性強的場景救援行動能力存在短板。

　　治理體系不夠健全，體制機制還不夠成熟定型。城市化的快速發展以及城市風險新的發生機理、分布特征和演化規律，對城市安全治理工作提出了新的更高要求。總的來看，我國城市安全治理還存在不少亟待研究解決的體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞，跨部門、跨地區、跨軍地力量和資源整合不夠，城市安全治理現代化水平還有待提高。在部門協同方面，上下游、左右岸、干支流，水情監測、流域協調、研判預警、應急搶險以及水庫、河道、堤防、蓄滯洪區尚未形成全周期全要素閉環系統。在區域協同方面，城市內部不同區域以及城市群內部的協調機制尚未理順，行政主體有時相互掣肘，難以實現對跨區域風險的一體化會商研判和協同聯動處置。在條塊協同方面，地方與鐵路、民航、高校等垂直管理單位之間權責不夠清晰，信息共享共通也不夠。在軍地協作方面，地方與軍方之間應急救援保障緊急審批的固定機制尚未建立，在巨災應對中即時互聯不夠。

　　社會基礎比較薄弱，公眾綜合安全素養有待提高。基層是安全防范的“第一道防線”，公眾是安全防范的“第一主體”，但我國不少城市基層單位和公眾還存有較強的僥幸心理，自救互救能力不足。從基層單位來看，鄉鎮（街道）、村（社區）干部工作內容龐雜、崗位變動頻繁，投入風險防治的時間精力有限，應急情況下的自行組織能力不強；基層搶險救援隊伍主要以兼職隊伍為主，老齡化嚴重、裝備配備水平低、戰斗力不強。從公眾來看，防范避險意識淡薄，自救互救能力不強。在近年幾起城市特大暴雨災害中，雖然氣象、水利等部門多次發布紅色預警信號，但很多人仍然認為強降雨預警是“小題大做”；降雨發生后，一些山區村的泄水溝流水基本與路面平齊，村民仍處于松懈狀態。

　　加快推進高質量韌性城市建設。韌性城市是城市安全發展的新范式。適應我國城市化快速發展的趨勢和城市風險復雜多變的態勢，必須加快推進韌性城市建設，將韌性理念進一步嵌入城市規劃、建設、管理各領域、全過程，加快建設全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系，筑牢城市運行安全防線。

　　增強空間韌性。分級分類開展全要素、全過程、全空間的城市風險評估，全面摸清城市發展過程中的長期結構化風險趨勢和短期苗頭性風險態勢，在此基礎上精準識別、科學劃定城市風險區和風險防治區劃圖。強化紅線約束機制作用，健全城市災害綜合風險基礎數據庫并動態更新，前瞻性統籌市域城鎮和村莊規劃建設，嚴格控制區域風險等級及風險容量，加快形成宜居、韌性的空間格局和生產生活空間科學布局。推進城市平急兩用公共基礎設施建設，完善應急避難場所規劃布局，健全避難場所建設標準和后評價機制。

　　增強工程韌性。依托第一次全國自然災害綜合風險普查結果，把風險防治融入城市重大戰略、重大規劃、重大工程，實現發展和安全互融互促。加強災害防御工程建設，持續推進災害風險調查和重點隱患排查、重點生態功能區生態修復、地震易發區房屋設施加固、防汛抗旱水利提升、地質災害綜合治理和避險移民搬遷等重點工程。推進軌道交通、橋梁、供氣、供水、排水、供熱等城市生命線安全工程建設，適度提高關鍵基礎設施的抗災設防標準。高標準建設海綿城市，全域系統推進城市防洪排澇治理、黑臭水體治理、水系周邊環境治理。

　　增強管理韌性。按照優化協同高效的原則，理順城市安全治理體制機制，整合跨地區、跨部門、跨行業力量和資源，融一體化監測、智能化預警、多信息融合、整體式管控于一體，提高集成化防范準備和一體化聯合作戰能力。堅持以制度建設為主線，把韌性理念納入地方性法規和政府規章，研究制定大災巨災情景專項應急預案，組織編制韌性城市規劃指標體系和專項規劃。強化關鍵技術研發與應用，提高“五停”（停工、停產、停學、停運、停市）、“五斷”（斷水、斷電、斷網、斷路、斷氣）極端情況下的城市運行和搶險救援能力。

　　增強社會韌性。全面踐行人民城市理念，積極開展韌性素養宣傳教育，把韌性城市理念和安全教育納入中小學校和高校素質教育，逐步形成人人主動提升個體韌性、自覺踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設的良好氛圍。強化基層建設，充分發揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會、共青團、婦聯、紅十字會、城市協管員隊伍、應急志愿者隊伍及其他社會組織和社會公眾的作用。加強政府支持和政策引導，充分發揮社會力量和市場機制的積極作用，加強安全應急科技發展和產業支撐，形成多方參與、協同融合的良好格局。

（作者鐘開斌 系中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長）

原標題：建設有效防范化解風險的韌性城市
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